Автор статті:

Ковальчук Віталій Богданович

Процес інтегрування України в загальноєвропейський простір неминуче пов’язаний з удосконаленням системи організації та функціонування органів державної влади, а тому і з підсиленням конституційного контролю за їхньою діяльністю. Тому питання ролі та місця Конституційного Суду України в системі органів державної влади набуває особливої актуальності.

Це питання неодноразово висвітлювалося на сторінках фахових  видань та монографій на правову тематику. Детальний аналіз ця проблема знайшла в працях таких авторитетних вчених, як: В. Тацій,  Ю. Тодика, В. Тихий, М. Козюбра, М. Костицький, В. Шаповал, В. Кампо, О. Скрипнюк, А. Селіванов, Ю. Барабаш та ін.  Цьому питанню було присвячено не одну конференцію та науковий семінар, одне з останніх обговорень ролі та місця Конституційного Суду України в системі органів державної влади відбулося на міжнародній конференції, яка проходила в м. Києві 16 травня 2008 року.

Незважаючи на підвищену увагу науковців до цієї проблеми, вона все ж вимагає з’ясування низки питань. Одне з них зводиться до того, чи необхідна в умовах демократичного транзиту ревізія чи трансформація статусу та функцій Конституційного Суду. Ні в фаховому середовищі теоретиків та практиків права, ні серед високопоставлених чиновників органів державної влади, ні в суспільстві загалом немає однозначної відповіді на це питання. На наше переконання така зміна статусу не просто необхідна, але й неминуча і відбуватися вона повинна в напрямку розширення предмету компетенції Конституційного Суду. Вважаємо, що повноваження єдиного органу конституційної юрисдикції не повинні зводитися лише до встановлення конституційності правових актів вищих органів державної влади, а їх необхідно розширити  за рахунок здійснення контролю й за легітимністю актів та дій органів публічної влади.

Завдання автора цього дослідження полягає у тому, щоб здійснити теоретичне обґрунтування його позиції і надати практичні рекомендації, які б дозволили  надалі реформувати діяльність органу конституційної юрисдикції в напрямку його наближення до європейських демократичних стандартів.

Сучасну правову та політичну систему країн західної демократії важко уявити без такої важливої складової, як органи конституційного контролю, до яких належать перш за все конституційні суди, а також інші не судові органи, що мають відповідні повноваження (Конституційна Рада Франції чи Конституційний  Трибунал Республіки Польща). Вперше в Європі конституційний суд як орган конституційного контролю був запроваджений у систему судової влади Австрії, після того як у листопаді 1920 року була прийнята демократична Конституція (Федеральний закон). Створення конституційного суду стало втіленням у життя ідеї відомого австрійського теоретика права Ганса Кельзена. Тому цю модель організації конституційного контролю називають „австрійською” або „кельзенівською”.

Така модель конституційного контролю набула поширення в тих країнах Європи, які пережили періоди тоталітаризму та авторитаризму і перейшли на шлях демократії. Вона була запроваджена після Другої світової війни Основним Законом ФРН від 23 травня 1949 року, Конституцією Італійської Республіки від 22 грудня 1947 року, після ліквідації авторитарного режиму на Піренеях – Конституцією Іспанії, яка набрала чинності 29 грудня 1978 року, Конституцією Португальської Республіки від 2 квітня 1976 року, законами про зміни до Конституції чи Конституціями в державах, які з’явилися на пострадянському просторі в період з 1989 до 1997 року. Конституційний Суд України, як відомо, розпочав свою діяльність після прийняття Конституції України від 28 червня 1996 року та Закону України „Про Конституційний Суд України” від 16 жовтня 1996 року. Важливо зазначити, що конституційні суди мали і мають загалом серйозну народну підтримку (про що свідчать соціологічні дослідження) і їх зараховують до найбільш легітимних демократичних інститутів[1].

Те, що в сучасних демократіях за останні двадцять років роль конституційних судів значно зросла, крім того, в тих державах, де зменшувалася легітимність парламентів та партійних систем, не є випадковістю. Такий процес був зумовлений тим, що конституційні суди стали реальним охоронцем конституції, а отже прав як окремих людей, так і суспільства в цілому. Змінилася сама концепція ролі конституційної юстиції в житті суспільства та держави. Так, із органу, який був покликаний здійснювати виключно формально-юридичну функцію, а саме забезпечувати верховенство конституції і утверджувати ієрархію правових норм на чолі з конституцією як „основоположною нормою” (саме таке позитивістське розуміння конституційного контролю було притаманне Г. Кельзену), він перетворився в орган, призначенням якого стало забезпечення функціонування нової ціннісно-орієнтованої парадигми права, головна мета якої полягає в забезпеченні суверенного права народу та автономної свободи особи як головної передумови ефективної діяльності держави.

Роль органів конституційної юстиції в сучасних демократіях зросла не тому, що вони стали потужним органом влади, а через те, що стали тією реальною силою, яка здатна захистити суверенні права народу, відображені в конституції, від зазіхань з боку органів державної влади, зокрема тих представницьких органів, які намагаються монополізувати це право. Так, екс-голова Верховного суду США Дж. Маршал доводив необхідність конституційного контролю за актами парламенту тим, що воля народу, виражена в конституції, має вищий характер, і саме ця воля встановлює певні межі, які жоден орган не може переступати. Саме для захисту цієї волі і необхідний судовий контроль з боку судових установ[2]. Тому зовсім невипадковим є те, що Федеральний Конституційний Суд Німеччини свої рішення завжди проголошує від „імені народу”.

Таким чином, у механізмі легітимації державної влади конституційні суди виконують роль посередника між народом та владою, який, з одного боку, захищає право народу на його волевиявлення, що реалізовується, перш за все, через вибори та референдум, а з іншого – здійснює контроль за легітимністю актів органів державної влади. Саме так визначив роль судів, які займаються конституційними питаннями, О.Гамільтон, коли вказував на обов’язковий характер рішень таких судів для інших гілок влади. Вони, на його думку, наділені такою владою тому, що тлумачать норми вищого рівня, як посередники між народом та законодавством[3].

Необхідність органу, який міг впливати на процес легітимації, зумовлена ще й тим, що в кожному суспільстві, яке за своєю структурою є завжди неоднорідним, не існує єдиної думки з приводу того, які рішення органів державної влади варто вважати легітимними, а які такими не вважаються. Це стосується правових регуляторів суспільного життя конституції та законів, сприйняття положень яких будуть завжди неоднозначними як серед різних органів державної влади, так і з-поміж різних груп населення та інститутів громадянського суспільства. Тому остаточну крапку в цих питаннях повинен ставити суд (конституційний, верховний), який через свій високий моральний авторитет та фахову компетентність універсалізує розуміння правових положень та шляхом судової правотворчості надає цьому праворозумінню обов’язкову силу, що зміцнює легітимність державної влади[4].

У зв’язку з тією роллю, яку конституційні суди відіграють сьогодні у встановленні та розвитку демократії, значно розширилися межі їхньої предметної компетенції. Серед тих повноважень органів конституційної юрисдикції, які безпосередньо стосуються питання легітимації, потрібно виділити такі:  тлумачення конституції стосовно спорів з питань про обсяг прав та обов’язків вищих органів державної влади; вирішення питання про відповідність конституції (конституційність) законів та інших правових актів органів державної влади; здійснення конституційного контролю за дотриманням прав та свобод людини; забезпечення конституційності в процесі волевиявлення громадян на виборах та референдумах; гарантування конституційних прав меншості.

Звернемо увагу лише на ті повноваження Конституційного Суду України, які безпосередньо пов’язані з діяльністю вищих органів державної влади. Так, лише Конституційний Суд здійснює контроль за діяльністю публічної влади у межах чинної конституції і лише предметом його компетенції є встановлення конституційності правових актів цих органів. Такі повноваження покладають величезну відповідальність на суддів, адже завжди існує небезпека втручання суду в політичний процес.

Суд конституційної юрисдикції у своїй діяльності постійно балансує між правом та політикою, що його суттєво відрізняє від судів загальної юрисдикції. Будучи за своєю суттю неполітичним інститутом, з огляду на свої повноваження, конституційний суд змушений приймати рішення, які мають важливе політичне значення. Особливо це стосується конституційного судочинства в розвинутих демократичних країнах, де суди при винесені рішення виходять не тільки з позитивних конституційних норм, але й з неписаних конституційних норм і принципів, а також здійснюють „творче”, тобто розширене тлумачення конституції, що може викликати „підозру” щодо їхньої неупередженості та політичної нейтральності. У цій ситуації важливим є не допустити процесу трансформації права в політику і перетворення органу конституційного контролю в орган влади, який володіє необмеженими повноваженнями. З цього приводу слушною є думка відомого німецького вченого Отфріда Хьоффе, який вказував на те, що „жоден конституційний суд не повинен розвивати такого розширеного тлумачення, яке б в тій чи іншій мірі наблизило б до варіанту платонівського правління філософів,  – до правління суддів. Замість того вони повинні розуміти про початкову інтенцію конституційного правосуддя – про недопущення кричущої несправедливості”[5].

Авторські права належать автору статті на naub.org.ua

Разом з тим, варто взяти до уваги думку екс-голови Федерального Суду Німеччини Ю. Лімбах, що для конституційних суддів практично кожне розглядуване ними питання є політичним[6]. Так, Федеральний Конституційний Суд Німеччини розглядає практично всі політичні питання. Межа компетенції визначається наявністю у суді пасивної компетенції, тобто він не має права відкривати провадження за власною ініціативою, він може діяти тільки на підставі звернення до нього. З погляду здійснення судочинства, це вважається зрозумілим, а з політичного – це обмеження. Його судова практика принципово має тільки негативну дію[7].

З метою встановлення необхідних стандартів відокремлення права від політики в західноєвропейському конституційному праві були сформовані доктрини „політичного питання” та „самообмеження суду”. Їхній зміст полягає у тому, що суди не можуть вирішувати справи, в яких порушуються політичні питання, оскільки вони повинні вирішуватися політичними гілками влади (законодавчою та виконавчою). Відповідно до цих доктрин, судді не є легітимними у вирішенні важливих політичних питань, оскільки не обираються народом і не несуть перед ним відповідальність. Розробники  доктрини „політичного питання” спробували визначити ті критерії та обставини, за допомогою яких можна було б відмежувати політичне питання від правового і на основі цього рекомендувати суддям уникати тих ситуацій, які можуть мати політичний підтекст.

Однак, на нашу думку, представниками вказаної доктрини так і не було розроблено чітких стандартів розмежування права від політики. Очевидно, зробити це і не можливо, особливо під час визначення завдань та сутності конституційного судочинства. Навіть при пануванні у державі принципу верховенства права, за словами судді Федерального Конституційного Суду Німеччини Каріна Грасхофа, політизації конституційної юстиції не можна нічим перешкодити[8]. Так само юридизація політики в конституційній демократичній державі не повинна розглядатися як щось надзвичайно шкідливе. На підставі конституційного судочинства і невід’ємного від нього верховенства права політика сама стає більш прогнозована. Політика не має реального вільного простору, а тільки межі для діяльності, які їй встановлює конституційне право.

Як зазначає угорський конституціоналіст Андраш Шайо, там, де здійснюється абстрактний контроль правових норм, а особливо попередній контроль, суд  безумовно вирішує також політичні питання. Однак, з одного боку, політичні мотиви позову не тягнуть за собою політичну спрямованість рішень суду, з іншого боку – вони додають політичній боротьбі конституційний і правовий характер, деполітизуючи і легітимуючи чинні закони[9].

Варто визнати, що майже кожне питання щодо застосування конституційних норм є політичним, адже воно стосується основ державного та суспільного ладу. Покликання конституційного суду якраз і полягає в захисті конституційних принципів, на яких формується держава та суспільство. Тому конституційний суд не може не втручатися у сферу діяльності інших гілок влади, особливо, якщо ними порушуються такі основоположні принципи демократичної держави, як народний суверенітет та права людини. Саме в цьому і полягає легітимуюча функція конституційного суду, яка повинна бути покладена в основу доктринального розмежування права та політики у діяльності органів конституційної юрисдикції.

Взагалі, практику самообмеження суду необхідно розуміти як таку, що є частиною стратегії збільшення довіри до себе через надання гарантій правильної демократичної поведінки. У ширшому плані, така легітимність суду є капіталом, який може як нарощуватися, так і зменшуватися[10]. Для того, щоб кредит довіри до суду зростав, як свідчить практика, при прийнятті важливих державних та суспільних рішень повинна бути врахована думка громадськості. Так, наприклад, у ФРН навіть після прийняття певного рішення під впливом громадської думки Федеральний Конституційний Суд буває змушений його модернізувати.[11].

Потрібно зазначити, що Конституційний Суд України теж почав формувати основи доктрини „політичного питання”. Наприклад, у рішенні по справі про вибори народних депутатів України від 23 лютого 1998 року за № 1-рп/98 у мотивувальній частині Суд окремо зазначив, що питання чотиривідсоткового бар’єру, які мають подолати політичні партії та виборчі блоки для отримання мандатів по загальному багатомандатному виборчому округу, „є питанням політичної доцільності”, і воно має вирішуватися Верховною Радою України[12].

Без сумніву таке рішення є надзвичайно важливим, навіть не стільки для формування досконалої виборчої системи України, скільки для подальшої практики Суду. Однак, на наш погляд, вказане Рішення Конституційного Суду України породжує неоднозначні висновки. Погоджуючись із думкою В. Шаповала про те, що „є певна межа політичної доцільності”[13], вважаємо перехід за таку межу втручанням політики у право. Якщо політична доцільність реалізується шляхом порушення принципу справедливості, то втрачається легітимність, у цьому випадку легітимність закону. Адже може скластися ситуація, коли у Верховні Раді України депутатська більшість прийме закон про вибори, в якому виборчий бар’єр   буде настільки високий, що це позбавить значну частину громадян права голосу на виборах, і тим самим буде порушений конституційний принцип безпосереднього народовладдя, який передбачає, що вибори мають бути максимально демократичними. Це, своєю чергою, дасть підстави певним політичним силам сформулювати перед Конституційним Судом питання, наскільки така виборча система, яка пропонується, відповідає вимогам демократичної легітимності, і наскільки вона взагалі є конституційною. Таким чином, легітимність органу конституційної юрисдикції у вирішенні політичних питань повинна раціонально визначатися у кожному конкретному випадку і не може бути універсальною.

Конституційний Суд розвинув доктрину „політичного питання” в ухвалі про припинення конституційного провадження щодо визнання неконституційними актів парламенту, прийнятих у приміщенні „Українського дому” 21 січня та 1 лютого 2000 року (ухвала № 2-уп від 27 червня 2000 року). Суд визнав ці акти непідвідомчими для розгляду, оскільки це питання „має регламентне, процедурне, політико-моральне значення, а рішення, прийняті в „Українському домі”, є, по суті, елементом політичного процесу”. Жодною мірі не хочемо ставити під сумнів позицію Конституційного Суду у цьому питанні, вдаючись до аналізу ситуації, яка на той час склалася, однак, хотілося б висловити певні міркування з приводу окремих концептуальних положень ухвали. Так, Суд стверджував, що порушене у конституційних поданнях питання легітимності Верховної Ради в результаті поділу депутатів на дві групи не може бути розглянуто Конституційним Судом України, оскільки воно не належить до його компетенції. Таке твердження Суду, на наше переконання, є щонайменше спірним. Верховна Рада України є представницьким органом всього народу, який наділений делегованою легітимністю, що за певних обставин може бути втрачена. Таку легітимність Верховна Рада України набуває на основі конституції – основоположного акту народу. Тому єдиний орган конституційної юрисдикції, який здійснює охорону конституції і дає тлумачення її норм (в тому числі „творче”, розширене тлумачення) володіє виключною компетенцією щодо визначення легітимності (походження і діяльності) будь-якого конституційно установленого органу влади.

У цій ситуації важко не погодитися з думкою С. Головатого про те, що не може бути такого, щоб питання легітимності актів, які є результатом діяльності органу державної влади в Україні, входили до сфери повноважень Суду, тоді як питання легітимності створення цього органу залишалося б поза сферою повноважень Конституційного Суду України. Адже нелегітимно створений орган не може продукувати легітимних рішень[14].

Таким чином, Конституційний Суд України, як суд конституційної юрисдикції, з огляду на своє покликання, наділений правом встановлювати легітимність вищого органу влади в державі, якщо він був всенародно обраний у разі відповідного звернення до нього. При цьому легітимність не лише актів такого органу, а й його діяльності.  На підтвердженням нашої думки про такий обсяг повноважень Конституційного Суду України щодо легітимації інших конституційних органів влади варто згадати норму ст. 104 Конституції України, на підставі якої Голова Конституційного Суду здійснює процедуру приведення Глави держави до присяги народу України. При цьому цілком доречною у Основному Законі була б норма про участь Конституційного Суду України у процедурі приведення до присяги депутатів парламенту.

Висловлена нами позиція частково проглядається у практиці Конституційного Суду України: в рішенні КСУ від 7 липня 1998 року № 11-рп/98 у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України. Суд визначає, „що народний депутат України не має права голосувати за інших народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України”[15]. Однак такий висновок надалі не було застосовано при розгляді подань щодо неконституційності актів Верховної Ради України з цієї причини. Основна причина відмови Конституційного Суду у порушенні провадження з таких справ – відсутність фактів про наявність народних депутатів у залі засідань під час голосування[16].

Розгляд правового статусу Конституційного Суду України у механізмі легітимації державної влади в контексті повноважень щодо тлумачення конституції стосовно спорів з питань про обсяг прав та обов’язків вищих органів державної влади та вирішення питання про відповідність конституції (конституційність) законів та інших правових актів органів державної влади дозволяє виявити певні зауваження до сучасного стану законодавства у цій сфері.

Показово, що сьогодні Конституційний Суд України відповідно до чинного законодавства серйозно обмежений у своїх повноваженнях у порівнянні з переважною більшістю країн не лише Західної, але й Східної Європи, в яких досвід діяльності конституційних судів ненабагато більший (наприклад, повноваження органів конституційної юстиції Латвії, Польщі, Чехії, Словаччини та ін.).

По-перше, основним предметом контролю Суду є акти вищих органів державної влади, а не їхні дії. І хоча стаття 152 Конституції України дозволяє зробити висновок про те, що поряд з актами Конституційний Суд може визнати неконституційними також і дії відповідних суб’єктів конституційних правовідносин, оскільки: „матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовуються державою у встановленому законом порядку”. Однак  через відсутність практики офіційного тлумачення та практики застосування цієї норми , вона має абстрактно-теоретичний характер.

По-друге, беззаперечним є те, що Конституційний Суд здійснює лише абстрактний контроль і не наділений обов’язком з’ясування фактів, які дають підстави зробити висновок про легітимність діяльності відповідних органів державної влади, що дуже часто призводить до пасивності Суду у випадках, коли йдеться про порушення конституційної процедури з боку народних депутатів чи інших владних суб’єктів при ухваленні тих чи інших важливих для суспільства та держави рішень (щоправда в останній рік Суд активізував свою діяльність у цьому напрямку і прийняв два рішення від 7 липня 2009 року № 17-рп/2009 та від 14 липня 2009 року №18/рп/2009, відповідно до яких скасував два закони саме з підстав порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності). Таким обов’язком Суд наділений лише під час проходження процедури імпічменту Президенту України. Зокрема, Конституційний Суд має перевірити дотримання парламентом та його органами конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент і надати з цього приводу відповідний висновок (частина шоста статті 111 Конституції України).

По-третє, в Україні, на жаль, лише в зародковому стані перебуває інститут конституційної відповідальності, який є важливою складовою правової охорони Конституції України та легітимації державної влади. (За порушення норм Основного Закону сьогодні передбачена адміністративна чи кримінальна відповідальність). Єдиним дієвим засобом впливу Конституційного Суду на суб’єктів конституційно-правових відносин є прийняття рішення про неконституційність актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради Автономної Республіки Крим, що має наслідком їхнє скасування (ст. 150 Конституції України). Загалом за 12 років діяльності Конституційного Суду України Суд вирішив питання щодо конституційності понад 250 правових актів, з яких 90 визнано неконституційними повністю або в їх окремих частинах[17]. Разом з тим, Суд сьогодні не володіє реальним механізмом притягнення до відповідальності вищих посадових осіб держави, за винятком опосередкованої участі в процедурі імпічменту Президенту України. Хоча в конституційному праві зарубіжних країн персональний характер відповідальності часто застосовується, і це стосується не лише президента, але й інших вищих посадових осіб держави. Так, в  Австрії, Болгарії, Греції, Грузії, Чехії, Франції орган конституційної юрисдикції вирішує питання позбавлення депутатського мандата, зокрема, у зв’язку з порушенням вимоги щодо несумісності (незважаючи на те, що в Україні є три рішення Конституційного Суду, які стосуються сумісництва депутатів, непоодинокими є випадки їхнього порушення). У Туреччині Конституційний Суд уповноважений позбавити члена парламенту недоторканості[18]. Федеральний Конституційний Суд Німеччини наділений компетенцією розглядати звинувачення щодо федеральних та земельних суддів у випадку порушення одним із них положень Основного закону чи конституційного устрою землі при виконанні своїх повноважень чи незалежно від них[19].

Така персональна відповідальність була б особливо ефективна щодо тих посадових осіб держави, які ігнорують чи порушують акти Конституційного Суду України. Однак сьогодні в Україні немає навіть самого поняття правопорушення, коли йдеться про невиконання рішень Конституційного Суду, а правове регулювання такої відповідальності вичерпується положенням частити четвертої статті 70 Закону „Про Конституційний Суд України”, в якій зазначено, що невиконання рішень та недодержання висновків Конституційного Суду України тягнуть за собою відповідальність згідно з законом[20]. По суті, така норма залишається декларативною через відсутність у законодавстві норм, які б передбачали притягнення до відповідальності винних в ігноруванні чи порушенні актів Суду. Серед дослідників цього питання небезпідставно висловлюється думка про те, що джерелом такої відповідальності мав би стати Закон „Про забезпечення виконання рішень Конституційного Суду України”, в якому було б чітко визначено юридичні підстави відповідальності та процедурні питання відсторонення від посади вищих посадових  осіб[21].

Таким чином роль органу конституційної юстиції в сучасній демократичної держави є надзвичайно вагомою. Конституційний Суд як орган конституційного контролю займає важливе місце у механізмі легітимації державної влади, оскільки він покликаний захищати закріплені Конституцією суверенні права народу від протиправних дій та рішень органів публічної влади, тим самим надаючи їм додаткової легітимності. Суд наділений такою владою тому, що виступає охоронцем Конституції, яка є за своєю природою суспільним договором, в якому, з одного боку, визначені основні права та свободи людини, а з іншого – межі повноважень держави. З метою такої демократичної легітимації Конституційний Суд повинен володіти певними повноваженнями, які на сьогодні закріплені в конституціях розвинутих європейських держав.

Удосконалення діяльності Конституційного Суду України у сфері тлумачення Конституції стосовно спорів з питань про обсяг прав та обов’язків вищих органів державної влади та вирішення питання про відповідність конституції (конституційність) законів, інших правових актів органів державної влади на сьогодні можливе із врахуванням наступного. По-перше, окрім встановлення конституційності актів вищих органів влади Конституційний Суд України повинен здійснювати контроль за легітимністю як актів, так і дій цих органів та вищих посадових осіб держави, про яких згадується в Конституції. По-друге, у вказаній сфері діяльності для Конституційного Суду варто встановити повноваження, яке б чітко передбачало необхідність, в окремих випадках, здійснювати не лише абстрактний контроль за конституційністю дій вищих органів влади, а й з’ясовувати факти, що дають підстави зробити висновок про таку конституційність. По-третє, запровадити інститут конституційної відповідальності за невиконання актів Конституційного Суду України органів та посадових осіб та розробити механізм впровадження цих актів.

Інші записи:

Ковальчук Віталій Богданович Правничий факультет