Автор статті:

Мартинюк Роман Станіславович

Змодельований за змістом Конституції України в редакції від 28 червня 1996 р. поділ влади був дизбалансованим: у системі стримувань і противаг на фоні порівняно сильних позицій Верховної Ради України, а особливо Президента України, слабкими були позиції Кабінету Міністрів України. Значні повноваження Президента України у виконавчій сфері зумовлювали феномен подвійного підпорядкування Уряду – Президентові України і Прем’єр-міністрові України. Внутрішня суперечливість форми правління та невизначеність статусу Президента України в державному механізмі вкрай негативно позначалися на функціонуванні всієї системи державної влади України.

Така модель організації державної влади, поза всяким сумнівом, потребувала суттєвої корекції, насамперед, перегляду статусів Глави держави й Уряду.

Головним завданням конституційної реформи 2004 р. було унеможливити узурпацію влади одним з її центрів, і насамперед, Главою держави. У цьому сенсі реформа пропонувала конструкцію влади з огляду на сумний досвід функціонування в Україні президентсько-парламентарної форми правління [1].

Чинна редакція Конституції України від 8 грудня 2004 р. склала правову основу концептуально нової системи стримувань і противаг, яка відповідає парламентарно-президентській республіці. Висловлюючись максимально узагальнено, ця форма організації механізму влади стала більш децентралізованою але менш стабільною і функціональною. Нова конструкція влади посилює установчі та кадрові функції Верховної Ради України, обмежує відповідні прерогативи Глави держави, закріплює парламентський спосіб формування Уряду, створює більш відповідні режимові парламентаризму умови досягнення функціональної самостійності і збалансованого положення в системі стримувань і противаг Кабінету Міністрів України. Виявилися суттєво обмеженими можливості Президента України визначати зміст діяльності Уряду, чим організаційно забезпечується необхідне посилення позицій Кабінету Міністрів України в системі стримувань і противаг. Однією з найсуттєвіших переваг нової моделі організації влади є те, що за відповідних обставин (стабільності розстановки партійно-політичних сил у представницькому органі) вона дозволяє забезпечити чітку, прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, що несе відповідальність за результати державної політики (і, отже, за стан справ у країні), – і відтак, можливість свідомого обрання між різними політичними партіями під час виборів. При цьому, унеможлививши надмірну концентрацію повноважень у особі Глави держави, реформа зосередила основний обсяг владних важелів у руках партійно-політичних сил, що складають коаліційну більшість у представницькому органі. Іншою визначальною рисою сучасної організації системи стримувань і противаг є та, що вона обумовлює ситуацію, яка найбільш адекватно могла б бути описана як комплексний “конфлікт повноважень”. У ситуації так званого протистояння, тобто у випадку, коли Глава держави і парламентська більшість представлені супротивними політичними силами, здійснення цілісної і послідовної державної політики стає вкрай важкоздійсненним, оскільки жодна зі сторін не може ефективно реалізувати свою передвиборну програму. За таких умов найпринциповіші рішення приймаються у формі політичного компромісу, який є засобом розв’язання глибинного політичного конфлікту. Однак у силу того, що у процесі досягнення такого компромісу кожен учасник дбає про власні корпоративні інтереси, результат досягнутої згоди залишається переважно далеким від оптимального.

Авторські права належать автору статті на naub.org.ua

Прийняті нашвидкоруч в умовах “помаранчевої революції” конституційні поправки від 8 грудня 2004 р. разюче демонструють брак правової якості і загрожуть системною дестабілізацією механізму влади. Конституційний текст виявився насиченим концептуальними вадами, неузгодженостями, суперечностями і правовими прогалинами; наявні в ньому неоднозначні формулювання щодо визначення конституційно-правового статусу органів влади стали причиною багатьох небезпечних політичних конфліктів. Інші серйозні конфлікти допоки носять гіпотетичний характер і мають виникнути за відповідного збігу політичних обставин. Ще одним деструктивним ефектом застосування юридично неякісних формулювань Основного Закону України став подальший розвиток правового нігілізму [2]. Недієвість Конституційного Суду України, який міг би шляхом правотлумачної діяльності хоча б частково компенсувати вади конституційного тексту, обумовила широке застосування практики довільно-суб’єктивного тлумачення Конституції України вищими органами влади з мотивів політичної зацікавленості. Згадана практика, яка втілює в собі ідею зверхності принципу політичної доцільності над принципом верховенства права, провокує розвиток зневажливого ставлення до Основного Закону держави з боку тих, хто в умовах низького регулятивного впливу Конституції України відчуває себе в політичному відношенні достатньо сильним, аби використовувати Основний Закон України для легалізації й легітимації власних корпоративних інтересів. Негативні з точки зору правозастосовчої практики дії посадовців вищого (політичного) рівня стають зразком для наслідування й формують схожі моделі поведінки в органах виконавчої влади нижчого рівня та органах місцевого саморядування.

Загалом конструкція влади, приведена в дію конституційними поправками, характеризується розбалансованістю [3] а її окремі елементи функціонують у режимі конфронтації. Сказане насамперед стосується інституту президента і виконавчої влади. Без перебільшення, саме відносини між Президентом України та Кабінетом Міністрів України визначатимуть міру ефективності запровадженої конституційною реформою парламентарно-президентської форми правління в Україні [4].

Часті і жорсткі загострення конфлікту повноважень спричинили активну дискусію в середовищі політичної еліти а згодом і широкого суспільного загалу про доцільність і зміст подальших змін до Основного Закону України, які б усунули найбільш крищучі вади конституційного тексту щодо організації системи стримувань і противаг і забезпечили б більш цілісну, збалансовану й ефективну організацію влади.

Тривалий досвід політичних конфліктів між вищими органами державної влади, насамперед, між Верховною Радою України та Президентом України до конституційної реформи від 8 грудня 2004 р., як і їх продовження в новому форматі після реформи дають підстави стверджувати, що внесення до Конституції України положень компромісного характеру, реалізація яких вимагає узгодження позицій між різними самостійними центрами влади або створюють перетин сфер повноважень цих центрів, стає виключно ризикованим кроком, з огляду на сучасний рівень правосвідомості українських політиків. Уже перший нетривалий досвід функціонування запровадженої конституційною реформою системи стримувань і противаг засвідчив, що в ситуації протистояння парламентської більшості й утворюваного нею Уряду, з однієї сторони, і Глави держави, з іншої, ціла низка передбачених Основним Законом України механізмів не діє а узгоджене функціонування механізму влади стає неможливе. Цей досвід також показав, що в ситуації політичної конфронтації між гілками влади конституційна система стримувань і противаг перетворюється на відверто деструктивну систему протистояння а регулятивна функція Основного Закону у вирішенні політичних конфліктів стає недостатньою і потребує спеціальних політичних домовленостей як єдинореальних цивілізованих інструментів розв’язання проблем у відносинах між гілками влади. Спільна заява Президента України, Голови Верховної Ради України і Прем’єр-міністра України щодо невідкладних заходів, спрямованих на розв’язання політичної кризи шляхом проведення позачергових виборів до Верховної Ради України від 27 травня 2007 р. стала одним із красномовних прикладів таких домовленостей.

У контексті сказаного важливо відмітити, що подальше коригування конституційного тексту має здійснюватися в напрямку вибору простих і чітких конструкцій відповідних інститутів та наділення в необхідних випадках повноваженнями для вирішення певного питання тільки одного органу державної влади чи посадової особи, уникаючи надмірного захоплення встановленням механізмів спільного здійснення повноважень [5]. Тут цінний досвід для його адаптації до вітчизняних реалій може надати конституційна практика здійснення жорсткого поділу влади у Сполучених Штатах Америки.

Поправки до Конституції України від 8 грудня 2004 р. спричинили переміщення центру політичної системи з посади Глави держави до Парламенту (у даному відношенні найважливіше відмітити той факт, що відповідно до змісту поправок парламентські фракції формують коаліційний Уряд і несуть відповідальність за його діяльність), а точніше – Спікера Парламенту. За результатами внесених до Основного Закону України поправок Верховна Рада України стала органом, який має найбільший обсяг влади та повноважень у сфері внутріполітичної діяльності держави. Конституційні поправки істотно роширюють установчі, кадрові та контрольні повноваження представницького органу, встановлюють особливі гарантії нормотворчої функції Парламенту.

Спеціалізація Глави держави в умовах парламентарно-президентської форми правління з урядової сфери змістилася в напрямку загальнополітичного та зовнішньополітичного представництва, виконання арбітражної функції, забезпечення режиму конституційної законності, національної безпеки і суверенітету держави. Нинішні повноваження Президента України дають йому можливість лише певною мірою (опосередковано) впливати на діяльність Кабінету Міністрів України в зовнішньополітичній та оборонній сферах, застосовувати право вето щодо прийнятих за ініціативою Уряду законів і зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Конституційні поправки від 8 грудня 2004 р. спричиняють ситуацію, за якої здійснення ключових повноважень Президента України вимагає досягнення інституційного компромісу. При цьому Глава держави може ефективно діяти лише за умови підтримки Уряду, точніше Прем’єра, але не навпаки: Уряд у своїх діях не потребує принципово підтримки з боку Глави держави.

Поправки до Основного Закону України не вирішили низки важливих проблем у організації механізму влади або вирішили їх, на переконання автора, невдало (чи не зовсім вдало). Ще одним принципово важливим завданням реформи державної влади, яке конституційні поправки в цілому обійшли увагою, залишається створення механізму взаємодії усіх гілок державної влади з метою забезпечення ефективності діяльності державної влади загалом. Зазначене завдання потребує розв’язання як на формально-юридичному, так і на практичному політичному рівні.

Найважливіші політичні конфлікти між владним структурами вищого рівня виникали насамперед навколо таких проблемних питань, як процедура призначення та звільнення Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України голів місцевих державних адміністрацій; порядок застосування інституту контрасигнатури; реалізація Президентом України права зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України; порядок та процедура звільнення Верховною Радою України міністрів, призначених за конституційною квотою Президента України. Ці конфлікти придали особливої значимості науковій дискусії про мінімальну ефективність існуючої системи організації влади в цілому.

1. Підсумки і проблеми діяльності влади за нової Конституції, пріоритети подальшого розвитку конституційного процесу // Національна безпека і оборона. – 2007. – № 1. – С. 42.

2. Наслідки змін до Конституції України, доцільність і сценарій подальшого реформування: погляди експертів // Національна безпека і оборона. – 2007. – № 1. – С. 55.

3. Князевич Р. Конституційно-правові підстави для прийняття нової Конституції України // Право України. – 2007. – № 6. – С. 9.

4. Авер’янов В. Закон про Кабінет Міністрів України: результати доктринального тлумачення // Право України. – 2007. – № 6. – С. 3.

5. Конституційна реформа в Україні: перебіг, стан і перспективи. Аналітична доповідь // Національна безпека і оборона. – 2007. – № 1. – С. 28.

Мартинюк Р. Оцінка ефективності конструкції механізму влади в Україні за змістом конституційної реформи від 8 грудня 2004 р. // Юридична Україна. – 2008. – № 4. – С. 28-30.

Інші записи:

Мартинюк Роман Станіславович Правничий факультет