Автор статті:

Ольга Ювсечко

У статті розглядаються нові концептуальні підходи до напрямів та механізмів реалізації бюджетної політики та перетворення її на дієвий інструмент соціально-економічного розвитку держави. Визначено основні рушійні чинники, що дають змогу вдосконалити бюджетне фінансування в Україні. Проаналізовано перспективні напрямки покращення бюджетного фінансування та зарубіжний досвід у даній сфері.

Ключові слова: бюджетне фінансування, бюджетна політика, бюджетні кошти, держава, державний бюджет, державні видатки, державні цільові фонди, фінансові ресурси.

Annotation
The article deals with new conceptual approaches to the directions and mechanisms for implementing budget policy and transform it into an effective instrument of socio-economic development. The article вetected a major factor that allows to improve the budget financing in Ukraine, analysis of promising directions to improve funding and foreign experience in this field.

Key words: budgetary funding, fiscal policy, budget, state, state budget, public expenditures, public trust funds, financial resources.

Авторські права належать автору статті на naub.org.ua

Постановка проблеми: На сьогоднішній день тема бюджетного фінансування є дуже актуальною. Оскільки економіка в країні під час фінансової кризи є нестабільною та слабкою, тому потрібно розробити нові концептуальні підходи до напрямів та механізмів реалізації бюджетної політики та перетворити її на дієвий інструмент соціально-економічного розвитку держави. Держава використовує бюджет для концентрації і цілеспрямованого розподілу фінансових ресурсів для надання суспільних послуг та реалізації загальнодержавних програм. Завдяки цьому уряд може впливати на розвиток суспільного виробництва та створювати стимули для ефективного використання наявних ресурсів.
Аналіз останніх досліджень та публікацій: Дослідженню окремих питань з проблем регулювання бюджетних видатків як у цілому, так і на утримання центральних органів виконавчої влади зокрема приділяли увагу ряд вчених радянського періоду. Вони вивчали природу окремих бюджетних асигнувань галузей. Зокрема, Н.А. Куфакова досліджувала проблему правового регулювання фінансування бюджетних закладів у СРСР, В.В. Гусєва та О.А. Супатаєва – правові питання фінансування науки, К.Л. Глухарєв – охорони здоров’я, Л.К. Воронова – теоретичні аспекти правового регулювання видатків державних бюджетів союзних республік та Н.Ю. Пришва – правове регулювання видатків на народну освіту. За роки незалежності вітчизняними вченими велись розробки правових основ фінансування витрат на культуру в Україні (Г.А. Нечай) та проблем правового регулювання видатків на вищу освіту (К.Г. Грищенко) і правове регулювання видатків на науку (Н.Я. Якимчук).
Мета дослідження: Визначити основні рушійні чинники, що дають змогу вдосконалити бюджетне фінансування в Україні за допомогою аналізу перспективних напрямків покращення бюджетного фінансування та зарубіжного досвіду.
Виклад основного матеріалу: Наукова громадськість України вже тривалий час наголошує на необхідності визначення пріоритетів економічного та соціального розвитку і спря¬мувань на їх реалізацію наявних бюджетних коштів. На жаль, ці рекомендації не втілились у практику соціально-політичного планування в Україні. Певні пріоритетні завдання визначались на рівні Послань Президента України до Верховної Ради України і урядових програм починаючи з 2000 р. Водночас кількість таких пріоритетів сягала десятків, самі пріоритети постійно змінювалися залежно від того чи іншого уряду, тієї чи іншої політичної ситуації, але ніколи тим чи іншим пріоритетам не надавалося статусу національних у тому розумінні, як це існує, наприклад, в Росії. Наслідком подібного перебігу подій стало те, що до переліку пріоритетів включалися всі ті завдання, які поставали перед країною на різних етапах розвитку. У результаті сьогодні існує понад 400 державних цільових програм, які мають приблизно однаковий рівень пріоритетності в очах держави і суспільства. Фінансування цих програм здійснюється у неповному обсягу та у “рваному режимі”, що не дозволяє досягти поставлених завдань і не може бути визнано суспіль¬ством як ефективне використання наявних у країні ресурсів.
За умов політичної нестабільності дедалі частіше йдеться про збільшення со¬ціальних видатків. Ініціативи президента, уряду чи депутатів щодо підвищення рівня соціальної забезпеченості населення у цілому є зрозумілими і певною мірою вмоти¬вованими. Водночас у них говориться про підвищення рівня соціального забезпечен¬ня взагалі і не аналізується рівень соціальних видатків, перевищення якого може при¬звести до розбалансування бюджету, а також не визначаються пріоритетні напрями спрямування державних видатків, у тому числі соціальних [8].
В умовах обмежених обсягів бюджетних коштів вирішити всі проблеми, наявні в економіці та сфері соціального забезпечення, неможливо. Отже, все одно слід здійсню¬вати певний вибір пріоритетних на сучасному етапі завдань, які вимагають першо¬чергової уваги, що і було зроблено в Російській Федерації шляхом визначення обме¬женої кількості національних проектів, у кожному з яких чітко сформульовано цілі та механізми реалізації, критерії досягнення результатів, принципи фінансового забез¬печення. Впровадження в країні інноваційно-інвестиційної мо¬делі розвитку економіки, дозволяє збільшити соціальні видатки без небезпеки для економічної стабільності. Зазначене зумовлене тим, що за такого підходу переважна частка соціальних видатків направляється на забезпечення оптимального відтворен¬ня людського капіталу та орієнтована на економічний розвиток. Безумовно, впрова¬дження в Україні подібної ініціативи матиме певні особливості, пов’язані з умовами реалізації подібних проектів, а також спрямованістю проектів, які можуть бути ви¬знані як національні [9]. Такі підходи доцільно було б задіяти і в Україні, що, крім консолідації сус¬пільства навколо найбільш значущих проектів, дозволило б запровадити нові форми ефективного державного управління, базовані на використанні сучасних технологій і прозорості.
Дещо іншою може бути і спрямованість національних проектів в Україні. Такі національні проекти, як охорона здоров’я, освіта та доступне житло є не менш актуальними для України, ніж для Росії, проте акценти в них можуть бути розстав¬лені трохи по-іншому.
Ключовим для виживання України в умовах її залежності від експорту енергетич¬них ресурсів (газу, ядерного палива, нафти) є подолання високої енергозатратності промисловості, житлово-комунального сектору, побутової сфери, що не дає країні ефективно розвиватися, зумовлює зростання інфляції, ставить під загрозу надійність енерго- і теплопостачання громадян, знижує конкурентоспроможність продукції вітчиз¬няних підприємств. На нашу думку, реалізація політики енергозбереження та оптимізація енергетичного балансу країни мають стати одним з головних пріоритетів дер¬жави і, безумовно, заслуговують на включення до національних проектів. Реалізація цього проекту закладе підґрунтя модернізації української економіки, забезпечивши ощадливе використання ресурсів, а отже, збереження державних коштів і їх направ¬лення на соціальне забезпечення.
Завдання розвитку сучасної транспортної інфраструктури (залізниць, аеропортів, автомобільних доріг тощо) також заслуговує на увагу як претендент на здобуття статусу національного проекту. Україну не можна порівнювати з Росією за наявністю природ¬них ресурсів. Водночас наша країна є транзитною державою і має повною мірою ско¬ристатися своїм географічним положенням для розвитку економіки, пожвавлення інвес¬тиційної діяльності, підвищення зайнятості населення, а отже, і добробуту громадян. Таким чином, це завдання заслуговує на включення до переліку національних проектів. Важливими з точки зору забезпечення прискореного економічного зростання та високої якості економічного розвитку є підтримка науки, інновацій, а також розвиток наукомістких видів діяльності, що має враховуватися при формуванні загальнодер¬жавних пріоритетів.
Національні програми мають стати орієнтиром у формуванні бюджетної політики і враховуватися в бюджетному плануванні. На думку С. Глазьєва, свідченням серйозного ставлення держави до реалізації національних проектів має стати врахування визначених державою пріоритетів у видатках державного бюджету. Він вважає, що у світі існують певні параметри фінансування найважливіших державних функцій, які відповідають певним вимогам. Наприклад, видатки на охорону здоров’я мають становити від 5% (мінімальний рівень, рекомендований Всесвітньою організацією охорони здоров’я)до 10% (рівень розвинутих країн); витрати на науку – від 1,5доЗ% ВВП, освіту – від 5 до 7% ВВП. Саме порівняно з цими показниками і слід оцінювати відповідність бюджетної політики національним пріоритетам щодо даних сфер. Теоретично такий підхід, безумовно, можна підтримати, особливо у відношенні до проектів, що стосуються охорони здоров’я, освіти, науки. Але як робити подібні по¬рівняння у випадках, коли ми розглядаємо такі національні проекти (пріоритети), як розвиток АПК, енергозбереження, розвиток сучасної транспортної інфраструктури тощо. Подібні порівняння не є коректними, оскільки в розвинутих країнах спостерігається зовсім інша ситуація щодо стану транспортної та житлово-комунальної інфраструктури, міри енергонезалежності та рівня енергозбереження, ніж, наприклад, в Україні чи Росії. Оцінюючи відповідність таких державних видатків загальнодержавним пріоритетам, слід виходити з обернено пропорційної залежності між показниками, що характеризують рівень бюджетних витрат за даним напрямом у нас і в розвинутих країнах світу. Якщо розглядати такі пріоритети, як розвиток АПК або забезпечення населення доступним житлом, то для цих сфер спостерігається зовсім інша залежність. Наприклад, у розви¬нутих країнах світу, зокрема, в країнах ЄС і США, державна підтримка (субсидування) АПК сягає такого рівня, який ми ще досить тривалий час не зможемо собі дозволити навіть у мріях з огляду на можливості державного бюджету нашої країни. Якщо говори¬ти про програму забезпечення населення доступним житлом, то економічна сутність і принципові підходи до розв’язання цієї проблеми в таких країнах, як Україна, Росія і, наприклад, США та європейські країни, настільки істотно різняться, що тут взагалі немає підстав для будь-яких порівнянь. Тому запропоновані С. Глазьєвим підходи, безумов¬но, становлять інтерес і їх слід використовувати для аналізу бюджетної політики, але не вони мають грати першу скрипку у визначенні того, наскільки бюджетна політика відпо¬відає пріоритетним національним проектам.
В Україні існує ще одна проблема – значне навантаження на бюджет та державні цільові фонди із забезпечення фінансування державних програм. Обсяги державного бюджету замалі для розв’язання складних економічних та соціальних проблем, таких як велике навантаження на бюджет та державні поза¬бюджетні цільові фонди із забезпечення фінансування соціальних програм, незбалансованість та неадекватність ринковій економіці розвитку системи пенсійного забезпечення, хронічне недофінансування місцевих бюджетів, високий рівень роз¬витку тіньової економіки та ухилення від оподаткування, а також державної учас¬ті в економічному розвитку (перерозподілі ВВП через державні фонди, розвитку державного сектору економіки), недосконалість механізмів оподаткування та бюд¬жетного регулювання, низький рівень податкового адміністрування. До інших складних проблем розвитку України слід віднести значні обсяги відтоку (виведен¬ня) капіталів за кордон, зокрема недоодержання виручки від експорту товарів і по¬слуг, завищення платежів за імпортовану продукцію, за фіктивними операціями з цінними паперами.
Аби бюджетна політика забезпечила економічне зростання, орієнтоване на підвищення якості життя громадян, потрібні відповідні важелі, а саме:
забезпечення проведення структурної перебудови господарського комп¬лексу з метою формування його раціональної структури, що відповідає вимогам розвитку соціальної ринкової економіки;
створення адекватної матеріальної бази, яка є основою підвищення конкурентоспроможності бізнесу;
зміцнення потенціалу вітчизняного товаровиробника й посилення його конкурентоспроможності;
- підвищення якості людського капіталу, залученого до виробничої, та посередницької діяльності;
- створення адекватної розвиткові ринкової економіки інфраструктури;
- формування справедливих відносин між бізнесом і найманими працівника¬ми стосовно умов праці, участі в управлінні підприємствами та розподілі доходів;
- підвищення стимулюючої ролі оплати праці;
- підвищення ефективності державного регулювання розвитку економіки;
- послаблення децентралізації економічного розвитку й посилення еконо¬мічного потенціалу регіонів [5-7].
Отже, за вищенаведеним зробимо наступні висновки:
Технологія формування та реалізації національних проектів логічно вписується до наявних в Україні процедур формування стратегії соціально-економічного розвит¬ку розробки державних цільових і бюджетних програм. Водночас запровадження цієї технології вимагає вдосконалення та уточнення відповідних процесів, що, поряд з іншим, дозволить зменшити кількість державних цільових програм і позбавитися дуб¬лювання в них окремих завдань.
Запозичення досвіду формування пріоритетних національних проектів стане поштовхом для розвитку програмно-цільового методу планування, насамперед, у на¬прямі забезпечення зв’язку між плануванням бюджету та довгостроковим характе¬ром національних проектів, а також у напрямі вдосконалення показників результа¬тивності бюджетних програм, зокрема, показників продукту, ефективності та якості.
Застосовувана в Україні система формування доходів місцевих бюджетів та фінансування видатків є досить недосконалою: обсяги функцій і повноважень, які покладаються на місцеві органи влади, не відповідають фінансовим можливостям їх реалізації; широкий перелік задекларованих державою соціальних зобов’язань не узгоджуються з наявними фінансовими ресурсами; має місце нечітке розмежу¬вання повноважень між органами державної та місцевої влади.
Прагнення до побудови в Україні ефективної системи взаємовідносин між органами різних рівнів у бюджетній сфері і бажання уникнути економічно необґрунтованих рішень спонукає до вивчення як позитивного, так і негативного світового досвіду в організації бюджетного фінансування.
У різних країнах існують різноманітні умови (адміністративні, соціальні, національні, культурні, історичні тощо), які впливають на побудову взаємовідносин різних рівнів влади у бюджет¬ній сфері. Залежно від цих умов кожна країна по-своєму вирішує питання побудови відносин бюджетного фінансування.
Бюджетне фінансування видатків, відбиваючи перерозподіл отриманих державою доходів, відображається у формуванні вторинних, а в окремих випадках, і первинних доходів юридичних і фізичних осіб. Воно може мати прямий і непрямий (опосередкований) характер. Прямий характер має формування доходів конкретних отримувачів бюджетних асигнувань — розпорядників бюджетних коштів, опосередкований характер — споживачів суспільних благ, які забезпечуються за рахунок бюджету [2].
Центральне місце у системі доходів держави посідають доходи державного і місцевих бюджетів, завдяки яким мобілізується основна частка фінансових ресурсів, необхідних для фінансового забезпечення виконання державою покладених на неї функцій. Наприклад, у США через бюджет перерозподіляється 28 % ВВП, у Німеччині — 40 %, Швеції — 50 %. В Україні бюджетні ресурси становлять 34 % фінансових ресурсів держави і майже 45 % ВВП [3].
Як правило, більш висока централізація бюджетної системи і більший обсяг бюджет¬них коштів, що перерозподіляються, характерні для країн з високим ступенем нерівності бюджетної забезпеченості. Наприклад, у Німеччині та Канаді.
У результаті цього і в Німеччині, і в Канаді досягається основна мета міжбюджетного регулювання – здійсню¬ється бажане вирів¬нювання бюджетної забезпеченості суб’єктів федерації, тобто кінцеві споживачі мають відносно рівний доступ до бюджетних послуг.
У США сьогодні усі грошові трансферти з федерального бюджету мають цільовий характер більш-менш вузької спрямованості. Трансферти поділя¬ються на цільові й вузькоцільові.
Вузькоцільові – виділяються на чітко визначені цілі: наприклад, на будівництво визначеного об’єкта чи на виплату заробітної плати вчителям певної категорії. Вузько¬цільові трансферти розподіляються згідно з такими правилами [1]:
1. На підставі формули, затвердженої в законодавчому чи адміністра¬тивному поряд¬ку. У формулу включаються різні статистичні показники.
2. Під конкретні проекти. Такого роду трансферти, як правило, розподіляються на кон¬курсній основі.
3. Комбінація формули та проекту. У даному випадку обсяг коштів, які виділяються під конкретний проект, обмежується сумою, визначеною на підставі формули.
Такі трансферти виділяються або в абсолютній сумі, або в порядку спільного фінансу¬вання витрат штатів. В останньому випадку федеральний бюджет відшкодовує частину витрат, зроблених бюджетами штатів за даним його видом. Загальна сума коштів, які виділяються з федерального бюджету в порядку спільного фінансування, може бути як обмеженою, так і необмеженою.
Цільові трансферти мають цільовий характер, однак напрям їхнього використання визначається досить широко, що дозволяє владі штатів самостійно обирати спосіб використання отриманих коштів у досить широких рамках.
Підтримка штатів і місцевих органів влади за рахунок федерального бюджету здій¬снюється також за рахунок податкових витрат, під якими розуміють втрати федерального бюджету, що виникають у результаті виключення з оподатковуваної бази за федераль¬ними податками її окремих елементів. До елементів, що виключаються, передусім належать суми, які сплачують платники податків до бюджетів штатів і місцевих бюджетів у вигляді прибуткового податку і податку на майно, а також кошти, одержувані ними у вигляді процентних платежів за облігаціями штатів і місцевих органів влади.
У Канаді існує два види трансфертів: податковий і грошовий. Грошовий трансферт здійснюється у вигляді перерахування коштів із федерального бюджету до бюджетів про¬вінцій/територій. Податковий – виникає у випадку, коли федеральний уряд знижує федеральні ставки з податків, одночасно надаючи провінціям/територіям право підвищу¬вати свої ставки з відповідних податків на аналогічну величину.
Обсяг трансфертів і методика їхнього розподілу, як правило, визначаються на п’ять років, а передача здійснюється на річній основі. Федеральний уряд Канади передає трансферти провінціям/територіям за трьома основними програмами:
Трансферт на охорону здоров’я і соціальну допомогу (СН&Т). Програма спрямована на підтримку охорони здоров’я, вищої освіти, надання соціальної допомоги та послуг територіям і провінціям.
Програма вирівнювання спрямована на вирівнювання провінцій (території у вирівнюванні участі не беруть), менш забезпечених за рівнем надання бюджетних послуг населенню. Даний трансферт є незв’язаним. Він розподіляється за формулою, яку встанов¬лює федеральне законо¬давство.
Програма територіального фінансування (ТРР). У рамках програми спеціальний трансферт передається північним територіям (не провінціям), відмінність яких від провінцій полягає в тому, що в них значно вищі витрати на надання бюджетних послуг, високі темпи росту чисельності населення і слабко розвинена податкова база. Даний трансферт є не¬зв’язаним і надається для підвищення бюджетної забезпеченості територій.
У Великобританії використовується система бюджетного фінансування, що обумовлює її державний характер із великим ступенем централізації управління. Росія є федеративною державою, що й визначає побудову системи бюджетного фінансування. Дана система як і у Великобританії є занадто централізованою.
Також досить поширеними у країнах з розвиненою ринковою економікою є субсидії виробникам сільськогосподарської продукції на відшкодування втрат доходів у зв’язку з підтриманням доступного рівня цін на продукти харчування, що можна було б використати в Україні. Наприклад, в Україні надаються лише житлові субсидії малозабезпеченим громадянам на оплату житлово-комунальних послуг.
Як свідчить порівняння механізмів бюджетного фінансування, які застосовуються в різних країнах світу, підходи, що використовуються в Україні, мають з ними багато спіль¬ного. Більше того, Україна застосовує ряд елементів, які не тільки дозволяють урахувати особливості міжбюд¬жетних відносин в інших країнах, а й забезпечують вищу порівняно з ними прозорість у розподілі фінансової допомоги [3, 5].
Головне завдання бюджетного фінансування полягає в тому, щоб у конкретних еко¬номічних і політичних умовах обрати найефективнішу модель бюджетних відносин. Для цього насамперед необхідно чітко розподілити видаткові функції між рівнями влади, закрі¬пити відповідні джерела фінансування, сформувати систему надання фінансової допомоги найбіднішим регіонам.
Різні країни вирішують проблему вибору моделі бюджетного фінансування по-різному.
Проведений аналіз засвідчив, що ефектив¬ність системи бюджетного фінансування визначається не ступенем централізації/децент¬ралізації бюджетної системи, не наявністю чи відсутністю регулюючих чинників, не частками витрат центрального уряду, не обсягом і способами надання фінансової допомоги, а чітко встановленою та збалансованою сис¬темою всіх цих чинників, які точ¬но відповідають особливостям держави.
Ефективність системи бюджетного фінансування у розглянутих країнах досягається в результаті забезпечення адекватності видатків для усіх потреб. Сума власних доходів бюджету і переданих трансфертів дозволяє повністю виконати встановлені видаткові зобов’язання. Розподіл фінансової допомоги характери¬зується прозорістю і стабільністю механізму вирівнювання. Процедура розрахунку фінансової допомоги залишається незмінною протягом як мінімум трьох–п’яти років. У результаті цього кожен суб’єкт має можливість спрогно¬зувати свої доходи на майбутні періоди. Розмір трансферту залежить тільки від об’єктивних чинників, які впливають на видаткові потреби та дохідний потенціал бюджетів, а процедура розрахунку фінансової допомо¬ги не позбавляє одержувачів допомоги зацікавленості у зростанні власних бюджетних доходів [4, 6].
Висновки: Застосовувана в Україні система формування доходів місцевих бюджетів та фінансування видатків є досить недосконалою: обсяги функцій і повноважень, які покладаються на місцеві органи влади, не відповідають фінансовим можливостям їх реалізації; широкий перелік задекларованих державою соціальних зобов’язань не узгоджуються з наявними фінансовими ресурсами; має місце нечітке розмежу¬вання повноважень між органами державної та місцевої влади.
Інтегрування України в європейські структури повинно розпочатись із приведення у відповідність до міжнародних стандартів чинного законодавст¬ва, у тому числі й у фінансовій сфері. Будуючи власну державу, при реформуванні фінансової структури країни необхідно враховувати як най¬кращі світові здобутки у галузі державного управ¬ління та фінансів, так і досвід вітчизняних фахів¬ців, підґрунтя якого – багаторічний пошук найбільш вдалої для нашої дійсності системи формування та витрачання Державного бюджету України. Усе це має безпосереднє відношення до бюджету як одного з найважливіших інструментів управління державою.
Список використаної літератури:

1. Кодацкий В. Бюджетный процесс в развитых странах (опыт США). // Підприємство, господарство і право. – 2005. – № 12. – С. 182-184
2. Науково-практичний коментар Бюджетного кодексу України / За ред. П. В. Мельника – К. 2007.
3. Опарін В. М., Малько В. І. Бюджетна система. Київ: КНЕУ, 2002. – с. 75
4. Піхоцький В. Ф. Удосконалення і розвиток державного фінансового контролю та аудиту за надходженням коштів державного бюджету України та їх використанням // Фінанси України. – 2007. – № 3 – с. 75-82
5. Рудавка В. О. Основи економічної теорії. – Вінниця: Тезис, 2003. – 340 с.
6. Чугунов І.Я., Лондар С.Л. Фінансово-бюджетні відносини: аналіз тенденцій розвитку в умовах трансформації економіки. – К.: Міністерство фінансів України, Львівський національний університет ім. І.Франка, 2002. – 203 с.
7. Чугунок І.Я., Самошкіна О.А. Теоретико-методологічні засади удосконалення програмно-цільового методу планування видатків бюджету // Фінанси України. – 2004. – № 9. – С. 37–38.
8. Шулюк Б. Бюджетування соціальної сфери: зарубіжний досвід та українські реалії // Економічний аналіз. – 2008. – № 2.
9. Януль І.Є. Бюджетний процес в Україні та напрями його вдосконалення // Фінанси України. – 2006. – № 9. – С. 25 – 29.

Науковий керівник : ст. викл. Топішко Наталія Петрівна
Економічний факультет
Сфера наукових досліджень: соціальна політика держави

Інші записи:

Ольга Ювсечко Економічного факультету, Студентські публікації