Проблема конституційності та легітимності публічної влади в умовах формування правової, демократичної держави: вітчизняний досвід

Âåðõîâíàÿ Ðàäà Óêðàèíû

„Конституційність” і „легітимність” – дві правові категорії, які безпосередньо пов’язані з публічною владою. Хоча кожна з них характеризує різні сторони діяльності державної влади, між ними існує тісний взаємозв’язок. Так під конституційністю слід розуміти відповідність суспільних відносин, актів і дій органів державної влади основному закону – конституції, яка має вищу юридичну силу. Поняття „конституційності” використовується як для оцінки політичного режиму в цілому, так і для оцінки діяльності окремих органів держави. Конституційність передбачає встановлення, визнання і підтримку чинної влади основним законом, її опору на конституцію та закони держави. Конституційність, як випливає з визначення, вказує, перш за все, на формально – юридичну сторону функціонування державної влади і є основою її легальності.

Натомість легітимність слід розглядати як відповідність структур, інститутів, актів державної влади уявленню суспільства про справедливість, законність та доцільність цієї влади. В порівнянні з „конституційністю”, „легітимність” є більш складне правове поняття, яке вказує на змістовну сторону державної влади, хоча і не заперечує значимість формально – юридичної, оскільки законність є складовою легітимності. Легітимація державної влади, тобто процедура, на основі якої забезпечується легітимність, зв’язана не з виданням закону, прийняттям конституції (хоча і це може входити в процес легітимації), а з комплексом переживань і внутрішніх установок людей з уявленнями різних верств населення про дотримання державною владою, її органами норм соціальної справедливості, прав людини, їх захистом [6, с.65].

Конституційність не завжди передбачає легітимність державної влади, натомість легітимність не може бути забезпечена без конституційних гарантій. Перша частина такого твердження обумовлена тим, що відповідність дій та актів державної влади нормам основного закону не може бути абсолютною гарантією легітимності, оскільки і сама конституція може мати нелегітимний характер. Нелегітимна конституція, якщо вона прийнята навіть з дотриманням необхідних процедур, реально може створити лише квазілегітимнність. Це пояснюється не лише тим, що прийняття такої конституції інколи здійснюється в умовах обману і насильства, але й тим що окремим силам вдається включити в конституцію положення, які суперечать загальнодемократичним принципам виробленим людством і закріпленим в фундаментальних міжнародно – правових актах (Статут ООН 1945 р., Загальна декларація прав людини 1948 р., Пакт про громадянські та політичні права 1966 р., та інші). Положення конституцій держав які порушують права людини (наприклад в ЮАР до 1994 р.), проголошують єдину дозволену ідеологію (наприклад, мобутизм за Конституцією Заїра 1980 р.), заперечують суверенітет народу (положення Конституції Алжиру 1976 р. про належність політичної влади єдиній дозволеній партії – Фронту національного визволення) і т. д. , виключають дійсну легітимність, оскільки суперечать уявленню народів про справедливість, законність та доцільність.

Конституція, яка хоча і покликана бути основою легітимності, є не завжди такою. Вона не може бути a priori легітимною, не може свідомо містити ідею права та справедливості. І теоретично, і практично конституція може бути нелегітимною, такою, що не відповідає народному волевиявленню. Таких ознак вона набуває через нелегітимну владу, яка, привласнивши право приймати, тлумачити та вносити зміни до Основного Закону, використовує його у своїх корисних цілях. Навіть якщо така конституція буде містити в собі правові норми, які відповідають загальнолюдським цінностям, вона залишатиметься фіктивною і більшість суспільства не визнаватиме її легітимною [3, с.38]. Прикладом може слугувати так звана „сталінська конституція” 1936 року, яка містила досить розгалужений і досконалий перелік прав і свобод громадян, які, однак, не могли бути реалізовані через нелегітимну, антидемократичну сутність радянського режиму.

Натомість державна влада не може бути легітимною, якщо впродовж тривалого часу порушує чинну конституцію та закони держави. Покликанням будь – якого нового політичного режиму, який прийшов на зміну старого (навіть якщо це відбулося революційним шляхом) відродити і підтримати порушений революцією „спокій і порядок”, забезпечити законність, і, що найважливіше, – повернути повагу громадян до основного закону держави. При цьому слід мати на увазі, що повернення поваги до конституції можливе за умови, якщо вона буде розглядатися не як результат жорсткої політичної боротьби – перемоги однієї частини суспільства над іншою, а як юридично закріплений компроміс узгоджених інтересів і волі усіх тих соціальних груп, які історично сформувалися, включаючи етнічні, і які складають народ держави. Так на думку Ф. Лассаля „Конституція країни – це фактичне співвідношення сил, наявних в країні, писана конституція тоді лише міцна і має значення, коли є точним вираженням реальних співвідношень суспільних сил” [4, с.33-34]. Показником такого „співвідношення сил” повинна бути не класова, національна, релігійна чи інша боротьба, а досягнення громадянського миру і злагоди в суспільстві, соціальна солідарність. Лише за такої умови конституція може стати основою легітимної конституційності.

Проблема легальної і легітимної конституційності виникає перш за все у відносинах між публічною владою і народом. Саме позиція народу визначає в кінцевому результаті легітимність (квазілегітимність) чи нелегітимність державної влади. Лише народ є реальним носієм влади і лише він наділений правом обирати безпосередню чи представницьку форму здійснення народовладдя, визначати принципи, на яких має функціонувати державна влада, здійснювати контроль за її діяльністю і врешті-решт змінювати владу, яка втратила свою легітимність. Отож легітимність – це результат трансформації волі народу в нову якість – суверенну волю держави, яка реалізується через справедливі, законні та доцільні рішення чинної влади.

Державна влада здатна стати виразником волі народу, а значить, набути реальної легітимності лише за умови збалансованості та координованості дій органів, на які покладено функцію забезпечення конституційності. Такі органи влади доцільно розділити на дві групи. Перша група – це органи „конституційно – виконавчі”, основна роль яких у забезпеченні конституційності полягає в реалізації конституційних положень, переведенні їх у стан де-факто, в тому числі таких положень, які містять у фундаментальні принципи правової держави. В Україні такими органами є: Верховна Рада, Кабінет Міністрів, центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування. Друга група – це органи „конституційно – наглядові”, які перешкоджають відхиленню від реалізації конституційних положень, тим самим забезпечуючи умови практичного втілення норм Основного Закону в життя. Це перш за все Конституційний Суд, а також прокуратура.

Авторські права належать автору статті на www.naub.org.ua

Окремо слід сказати про конституційно – правовий статус Президента України, для якого запропонована класифікація є попередньо неадекватною, оскільки за своїми повноваженнями цей орган влади не можна однозначно віднести до першої чи другої групи. Можливо, саме це і передбачає статус Глави держави, який не відноситься до жодної з гілок влади, хоча за своїми функціональними обов’язками тяжіє до виконавчої гілки. У державному механізмі України Глава держави є одним з вищих органів державної влади (поряд з Парламентом, Урядом, Конституційним Судом, Верховним Судом), який підпорядкований лише народові. Однак він стоїть не над гілками влади, а перебуває між ними, забезпечуючи єдність державної влади і злагодженість функціонування її гілок. Президент держави в рівній мірі з іншими вищими органами державної влади виступає гарантом конституційності. Це є важливо в аспекті системності забезпечення конституційності в країні.

Разом з тим реалізація функції забезпечення конституційності повинна підпадати під дію славнозвісного принципу розподілу влад, який сформульований у Конституції України (ст. 6) як домінуючий, якщо не єдиний принцип здійснення державної влади. Реалізація даного принципу передбачає, що кожен державний орган здійснює лише одну з трьох функцій (законодавчу, виконавчу, судову), при цьому тісно взаємодіючи з іншими державними органами. Всі разом вони обмежують і контролюють один одного. Тобто, в сучасній інтерпретації цей принцип набуває такого звучання: поділ, єдність, взаємний контроль, взаємодія влад. Таке розуміння даного принципу дозволяє народу зберігати за собою повноту влади і достатньо ефективно контролювати організацію та діяльність усіх гілок влади шляхом демократичних виборів, референдумів, механізмів опосередкованого народовладдя і публічної відповідальності влади перед народом.

В сучасній Україні, так само як в більшості держав, які з’явилися на пострадянському просторі, характерною є ситуація, коли органи державної влади, на які покладена функція забезпечення конституційності, діють всупереч принципу розподілу влади, намагаючись перейняти на себе якомога більші повноваження, які часто є для них не характерні. Наслідком цього є відкрите протистояння між різними гілками влади, яке переноситься на особисті стосунки між вищими посадовими особами держави (Президент та Прем’єр – міністр), а також на місцевий рівень (між органами управління та самоврядування). Ситуація ускладнюється ще й тому, що одним з учасників такого політичного протистояння виступають судові органи влади, що є яскравим прикладом тотальної трансформації права в політику.

За такої ситуації ставлення до певних публічних акцій в середині механізму державної влади може виявитися неадекватним. Наочний приклад цього був продемонстрований у квітні 2007 року, в зв’язку з виданням Указу Президента України від 2 квітня 2007 року „Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України”. Цей акт Глави держави був неоднозначно сприйнятий в середині самої влади, і відтак оцінки дій Президента представниками різних гілок влади були діаметрально протилежні. Указ був схвально сприйнятий лише частиною депутатів Верховної Ради та окремими міністрами чинного Уряду, які були переконані, що формування парламентської коаліції з самого початку було нелегітимним і проводилося з грубим порушенням Конституції України, „воно засвідчило ревізію народного волевиявлення і передбачало можливість узурпації влади”[2]. Відтак Президент, як гарант додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина, діяв відповідно до своїх повноважень. Іншу позицію зайняли депутати парламенту, які на той час становили більшість, та Уряд, який в особі міністра юстиції О. Лавриновича представив юридичні аргументи про антиконституційні дії Президента. Не визначився у своїх міркуваннях і Конституційний Суд, який хоча і відкрив провадження у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо неконституційності Указу Президента України „Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України”, однак так і не прийняв рішення стосовно цього питання, в першу чергу через високий рівень політизації навколо цього питання як в середині Конституційного Суду, так і поза ним. До цього слід додати, що дії Президента були неоднозначно сприйняті і на рівні місцевих органів виконавчої влади та самоврядування.

Необхідно звернути увагу на ще один аспект цього владного протистояння. В процесі його проходження яскравого вираження набула проблема легальної та легітимної конституційності. Кожен з вищих органів влади, який був задіяний у цьому політико – правовому конфлікті, намагався привласнити право на виконання функції забезпечення конституційності, апелюючи зокрема до легітимності своїх повноважень, які делеговані йому народом. При цьому кожна зі сторін вибрала свою аргументацію на захист своєї позиції. Якщо прибічники Президента апелювали до принципу справедливості та верховенства права, то представники парламентської коаліції та Уряду зверталися до норм чинного законодавства і зокрема статей Основного Закону держави.

Недотримання принципу розподілу функцій влади та надмірна політизація в системі організації і функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування несе в собі загрозу одностороннього (уніфікованого) розуміння забезпечення конституційності, причому домінантою цього устремління дуже часто є Президент. Прикладом цього є спроба в односторонньому порядку ініціювати процедуру прийняття нової редакції Основного Закону держави, яка мала б розширити повноваження Глави держави і тим самим зміцнити його конституційний статус. Цьому сприяє і те, що Верховна Рада через свою полярність у політичних поглядах найбільш впливових парламентських фракцій тривалий час залишається недієздатною, а тому і відстороненою від конституційного процесу. Не додає оптимізму і ситуація, яка склалася в Конституційному Суді, що зумовлена можливістю впливу на його роботу з боку вищих органів державної влади, які беруть участь у його формуванні, а також надмірною політизацією суддів, що обираються за партійною квотою.

Як оцінити зазначену тенденцію? Чи припустиме для суспільства та держави домінування „посадової” конституційності як в плані законотворчості, так і інтерпретації конституційних положень? Чи виправдана інтересами публічного управління „уніфікація” конституційності?

На нашу думку, забезпечення конституційності органами державної влади не повинно уподібнюватися функціям галузевого управління і підкорятися такій собі посадовій домінанті. Конституційність – це значною мірою перманентно дискусійне поле, гра на якому повинна вестися на рівних [1, с.169]. Інший підхід містить у собі загрозу конституційного самодержавства, чи, краще сказати, самодурства. Неправильно було б стверджувати, що в Конституції України не закладені принципи, які б не передбачали паритетну участь у тлумаченні та забезпеченні конституційності. Так в Основному Законі держави різним гілкам влади передбачена своя специфічна роль, і поки що ця роль до певних меж дотримується. Але разом з тим немає і надійних перешкод для запобігання узурпації конституційності та проголошення в якому-небудь черговому президентському посланні: „Конституція – це я!”.

Для того щоб уникнути такої ситуації, необхідно передбачити в Основному Законі та законодавстві України окремі конституційні новели. По – перше, необхідно усунути визначення Президента як гаранта Конституції. Це не може бути прерогативою однієї особи, однієї влади. Чинне сьогодні конституційне формулювання по суті применшує і дискредитує інші вищі органи державної влади. По – друге, українське суспільство потребує більш конкретної, чітко прописаної системи конституційних гарантій легітимності державної влади. Це передбачає перш за все не апелювання до окремих розрізнених статей Конституції України, а звернення до відповідного розділу чи по крайній мірі окремої статті, де повинні бути чітко визначенні критерії легітимності державної влади. По – третє, необхідно унеможливити будь-який політичний (чи інший) вплив на діяльність Конституційного Суду України з боку вищих органів влади чи окремих посадових осіб, передбачивши за такі дії кримінальну відповідальність, і тим самим досягти деполітизації суду конституційної юрисдикції, а також законодавчо встановити більш високі критерії (професійні, моральні) відбору претендентів на посаду судді. Лише за такої умови рішення та висновки Конституційного Суду України будуть спрямовані на забезпечення не лише легальної, але й легітимної конституційності.

Однак для забезпечення легітимної конституційності недостатньо збалансованості та координованості в роботі органів державної влади, так само як і недостатньо нормативно–правового регулювання владно–політичних відносин, які виникають у середині держави, необхідно, щоб самі громадяни брали безпосередню участь у здійсненні влади. Це включає в себе не лише участь громадян у формуванні органів державної влади шляхом чесних виборів, але й залучення народу до процесу прийняття важливих політичних рішень і, що найважливіше, до ініціювання, обговорення та прийняття законів, у тому числі й конституції. Це не означає, що будь-які спірні питання, які виникли всередині влади, повинні відразу виноситися на всенародний референдум, однак найважливіші з них ті, які вимагають однозначної відповіді „так” чи „ні”, мають стати предметом всеукраїнського референдуму, рішення якого повинно мати пряму дію.

Більш складні питання, які вимагають спеціальних знань (наприклад, прийняття змін до основного закону), можуть стати предметом обговорення загальнонаціонального представницького дорадчого органу – Національної ради чи Національної асамблеї (назва в даному випадку не має суттєвого значення), наділеного делегованою легітимністю. Мова йде про те, щоб надати цьому органу право від імені народу виступати в якості останньої інстанції під час вирішення тих питань внутрішньої та зовнішньої політики, які мають принципове та доленосне значення як для країни в цілому, так і для кожного її громадянина зокрема. До таких питань, безумовно, можна віднести: затвердження загальної стратегічної лінії і основних, магістральних напрямків економічного розвитку, розрахованого на довготривалу історичну перспективу; прийняття військової доктрини, зміна форми державного правління; призначення на окремі особливо відповідальні державні посади і т. д. Видається, що прийняття рішень з перерахованих та інших не менш важливих питань ні в якому разі не повинні прийматися окремими особами, які наділені вищою державною владою, як це на жаль, відбувається в Україні. Натомість, в цьому процесі повинні самим активним способом брати участь ті, хто за загальнонародним визнанням формує еліту нації, використовує свою силу і знання для суспільного блага і процвітання Вітчизни та виховані в дусі відповідальності перед своїм народом.

Саме з таких представників народу повинен складатися орган, який ми умовно назвали Національною асамблеєю. Способи його формування можуть бути різноманітні, однак вони повинні відповідати таким принципам демократії як: чесність, рівність, гласність. Важливо, щоб створення цього органу здійснювалося за ініціативи та безпосередньої участі всіх (чи більшості) громадян держави, а не вищих посадових осіб (Президента, Прем’єр–міністра, Голови Верховної Ради). Національна асамблея повинна стати виразником волі всього народу, а не однієї політичної сили яка знаходиться при владі. Саме на недотриманні цієї вимоги в процесі формування Національної конституційної ради вказали члени Моніторингового комітету ПАРЄ Ханне Северінсон та Рената Вольвенд. На їх думку за своїм складом Національна конституційна рада є пропрезидентською і тому може бути використана для імітації публічних змін до Конституції України на всенародному референдумі.

Необхідність у функціонуванні такого органу особливо зростає в ситуації кризи легітимності державної влади. Саме в складний для країни час необхідна структура, яка б користувалася авторитетом серед громадян і думка якої визначала майбутнє країни. Таку думку повинен враховувати Конституційний Суд під час прийняття важливих державних рішень, зокрема тих, які стосуються легітимності всієї державної влади чи окремих її органів. В ситуації кризи легітимності державної влади цей орган міг би частково переймати на себе владні повноваження і зокрема право ініціювати проведення дострокових виборів вищих органів державної влади, а також на період безвладдя частково виконувати функції парламенту.

Ми, безперечно, віддаємо собі звіт в тому, що створення такого органу буде в значній мірі дублювати роботу Верховної Ради України. Однак, враховуючи те, що в останні роки рівень довіри громадян до Українського парламенту суттєво знизився і він практично втратив статус загальнонаціонального представницького органу ( так, якщо в січні 2005 року дії парламенту повністю підтримували 28% громадян і не підтримували 18,2%, то в грудні 2007 року ці цифри відповідно становили 9% та 39,4%) [7, 24], необхідність у формуванні такої інституції значно зростає. Крім цього, Верховна Рада України не наділена монопольним правом представляти волю всього народу, в тому числі правом визначати і змінювати конституційний лад в Україні. На це власне вказав Конституційний Суд України в своєму рішенні від 11 липня 1997 року: „ Це право не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами… – і тому, як зазначається у рішенні Конституційного Суду – … прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття” [5, 32].

Таким чином реалізація функції забезпечення конституційності та легітимності не повинна спиратися лише на державні структури. Домінуюче положення мають займати інститути громадянського суспільства, які, можливо, кардинально змінять парадигму „уніфікованої” конституційності. На нашу думку реалізація перерахованих заходів дасть імпульс до розвитку легітимної конституційності в Україні. Цьому ж буде сприяти і накопичення конституційних традицій і досвіду з поступовим закріпленням його в Основному Законі.

Список використаних джерел та літератури:

1. Белкин А.А. Избранные работы 90-ых годов по конституционному праву. – СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. – 321 с.

2. Володимир Шаповал дав свою оцінку ситуації з розпуском Верховної Ради // Прес-служба Президента України Віктора Ющенка // http://www.president.gov.ua

3. Заєць А.П. Правова держава в контексті новітнього українського досвіду. – К.: Парламентське видавництво, 1999. – 248 с.

4. Лассаль Ф. Сущность конституции. Что дальше. – СПб., 1905. – 67 с.

5. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України Постанови Верховної Ради України від 1 жовтня 1996 року „ Про тлумачення статті 98 Конституції України (справа щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України) від 11 липня 1997 року // Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997 – 2001 / Відповідальний редактор канд.. юрид. наук П. Б. Євграфов. – К, 2001. – С 30 – 33.

6. Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. – 1995. – № 8. – С. 62-67.

7. Якименко Ю. Ставлення громадян до соціальних і політичних інститутів та політичних лідерів // Національна безпека та оборона. – 2007. – № 10(94). – С. 21-30.

Інші записи:

Правничий факультет , , , , , , ,

  • Посилання
    1. Коментарі відсутні.
    1. Зворотні посилання відсутні.

    Публікація статті Опублікувати свою статтю