Автор статті:

Циборт Олександр Сергійович

Поняття актів управління визначають по-різному: через форму діяльності, дії, волевиявлення, розпорядження, документи, офіційні вирішення, результат волевиявлень, спільне поняття правових актів державних органів і т.д.

Акти управління називають: формою управління; однієї з форм діяльності державних службовців; результатом управлінської діяльності; продуктом виконавчої діяльності, засобом вираження вирішення; документами, що виражають вирішення органів управління; формою вираження управлінської діяльності; вираженням управлінських дій; правовими формами реалізації компетенції державних органів; результатом правотворчої форми діяльності; особливою формою управління; однобічними владними повеліннями; результатом виконавчої діяльності; одним із проявів управлінської діяльності; формою визначеного утримання і т.д.

Значні розбіжності виявляються і при порівнянні характеристик актів управління, при перечисленні рис, Елементів, спільних властивостей і ознак цих правових явищ . Наявність різних визначень відбиває складність явища. А складні явища з багатьма внутрішніми і зовнішніми зв’язками розкриваються шляхом різноманітних характеристик із чисельними визначеннями і відношеннями. Всебічне і багатопланове освітлення властивостей і ознак актів управління’1Див., наприклад: Горський Д. П. “Визначення логіко-методологічних проблем” Москва, 1974 С. 305, Рабинович П. М. “Про розуміння визначення права”// Правознавство.     1982. №4. С. 54Розін Л. М. Питання теорії [акти державного управління і практика органів внутрішніх справ. М., 1974. С. 54-62; «Чим краще обумовлений предмет, тобто чим більше різноманітних сторін подає він для розгляду, то більше різноманітними можуть бути що виставляються на основі їх визначення. Припустимо, отже, і наявність різних визначень поняття актів українського державного управління.

Різноманіття визначень поняття актів управління пов’язано з причинами, і кожної з них так чи інакше може бути пояснення визначення поняття актів управління через їхню пологову приналежність до рішень може бути мотивовано хоча б такими, що вирішеннями називають не тільки вид (форми) актів місцевих Рад народних депутатів і один із видів (форм) актів виконавчих комітетів цих Рад, але й акти усіх узагалі суб’єктів державного управління.

У Конституції України термін «вирішення» крім позначення актів місцевих Рад використовується також для позначення усіх актів органів, державної влади і державного управління усі акти усіх органів державної влади . Оскільки акти управління ставляться до числа правових  (як-от про такі акти управління і мова йде в дійсній роботі), їх визначають за допомогою більш широкого поняття – . правові (іноді державно-владні) акти як дії, волевиявлення акти управління визначають тому, що означають право установлення або право застосуванні (або одночасно ті й інше) у сфері державного управління, що, як відомо, здійснюється шляхом рольових дій-волевиявлень відповідних суб’єктів управління.

Утримання актів управління складають і право при мінні розпорядження? Звідси поява визначень поняття актів управління через розпорядження .: Стайнов П., Адміністративне право Народної Республіки Болгарії. Москва 1980. С. 272.

Визначення поняття актів управління через форму діяльності” знаходить своє формальне оправдання в значенні терміна «форми діяльності»­.

Нерідко зустрічаються визначення поняття актів управління як документів зв’язано з документальним оформленням багатьох з них  Акти управління називають й результатом власного волевиявлення суб’єктів управління по їх управлінським рішенням  тут враховується вольовий характер актів управління й той факт, що під управлінським рішенням часто розуміють  вимеслинний акт, сформульовану ідею, яка потім загортається в форму юридичних актів утримуючихся у багатьох джерелах визначення поняття актів управління неможливо назвати відображуючи різні їх сторони, взаємно дорівнюючими один одного  й  своєю совокупністью (або в совокупності видатної частини їх) даючи необхідне представлення про основні властивості даних правових уявлень  задачам до даного наукового забезпечення навчального процесу існуючі розробки визначень розгляданого поняття не відповідає різноманіття тут виходить за кордони раціонального в більшості випадків автори стараються виконувати головне требування, до визначень,  вказівок на існування, а проведенні дослідження різних видів актів управління поступово поглиблюють наші знання про ці правові уявлення .

Тим не менше неможливо сказати, що всі пос­лідуючі визначення більш довершенні, ніж  інші таке положення справ, відмічене більше десяти років назад, але, залишається сьогодні   визначення даного поняття формулюється за допомогою основного прийому – через найближчий рід і видову відмінність. Але суттєві розходження зберігаються не тільки у вказівці, приналежності актів управління (форма діяльності, правові акти державних органів, дії, документи), але й у характеристиці видових відмінностей ознаки, що Кваліфікують, ці форми діяльності, Див. Лазарев Б .М .”Підвищення ролі управлінських рішень, нові вимоги до їхнього утримання”. Деякі автори не притримуються єдиного визначення поняття у визначеннях указуються акти управління називають правовою формою діяльності, юридичною формою виконавчої діяльності, формою діяльності апарата управління.

При визначенні актів як дій не усі автори відзначають властиві їм основні властивості вольовий характер, підзаконність усім цим, як рекомендується, позначається вплив і суб’єктивних і об’єктивних факторне визначення поняття актів управління даються з дотриманням запропонованих до визначень понять вимог зустрічаються недоробки тих або інших становищ, недбале обертання з термінами, неточності формулювань.

В літературі можна зустріти і спроби замінити визначення поняття актів управління вказівкою на деякі  з основних властивостей актів . Суттєві розходження у вказівці найважливіших видових властивостей актів управління пов’язані з неоднаковою оцінкою значення тих або інших властивостей актів, що, у свою чергу, залежить і від того, у який роботі дається визначення, а також від інших причин суб’єктивного порядку в основі існуючого становища з визначенням понятій актів управління лежить головним чином складний характер цих правових явищ Він обумовлений насамперед одночасною приналежністю актів управління до правових актів державних органів і до управлінського діяльності. Ці акти суть частини двох цілісних правових утворень, частини двох правових спільностей . Зрозуміло, українське державне управління – один із видів державної діяльності – не можна розглядати тільки як правове утворення або як правове утворення, так сказати, у чистому виді акти управління, будучи правовими, є такими важливими і суттєвими частинами цього цілого (надають йому такі якості), без яких це ціле існувати не може.

Авторські права належать автору статті на naub.org.ua

Державне управління не може бути таким без актів державного владного характеру. Українське адміністративне право під правовою цілісністю пропонується розуміти «єдність відповідних її компонентів (частин), що певним чином об’єднані між собою (по змістовних або формальних критеріях) і який у залежності від їхньої природи і характеру зв’язку між ними складають щодо стійку організацію. У даному визначенні немає ознаки видову приналежність спільності. Але воно чітко відбиває риси спільності, і можна сказати що і механізм правового регулювання і українське державне управління як вид державної діяльності володіють якістю  правового  утворення. Їхньою властивістю, і саме воно надає керуванню державний характер. У кінцевому рахунку усе це обумовлено взаємозв’язком і взаємодією держави і права.

Акти управління, таким чином, мають два джерела особливостей: правовий і управлінський. Будучи частиною управлінської діяльності і частиною механізму правового регулювання, вони, природно, відбивають риси і властивості даних правових цілісностей, принципи українського права і принципи українського державного управління, виступають як складні, правові явища.

Двоєдина їхня функція, складний і багато плановий характер зв’язків і відношень пояснюють і значною мірою обумовлюють істотні відмінності в підході до визначення поняття «акти державного управління». Подвійна приналежність актів управління важлива, але не єдина причина різноманітних підходів до визначення поняття цих правових явищ. Велику роль грає той факт, що усі акти державного управління суть волевиявлення відповідних державних органів (у деяких випадках – органи громадських організацій) і посадових осіб, тобто дії суб’єктів управління, а розпорядження значної частини актів (у тому числі і найбільше важливих) висловлюються, як відомо, у письмову форму. Звідси поява визначень актів управління як дій і визначень їх як документи, характеристика даних актів і як правової форми управлінської діяльності, і як форми вираження цієї діяльності і як її результату. У силу приналежності актів управління до дій і видання більшості з них у виді документів визначення аналізованого поняття як дії, так само як і визначення його як документа, не є достатньо повними. Не випадково іноді робляться порівняння визначень актів управління як дій і як документів. У навчальній літературі характеристику актів управління як дій-волевиявлень у ряді випадків доповнюють характеристикою їх як документи. Суттєві розходження у визначеннях поняття актів управління пов’язані і з недостатньою розробкою ряду питань теорії держави і права, науки українського адміністративного права, українського державного права і українського будівництва.

У спільній теорії держави і права немає єдності думок у вирішенні таких питань, як визначення видів держав. Див., наприклад Новосели В. І  “Законність актів органів управління” Москва, 1968. С. 10. Форми діяльності державних органів, форм реалізації права. Відсутня вичерпуюча розробка питання про вольову властивість правових актів. Немає узвичаєних визначень понять «правовий акт», «правовий акт державного органа», «нормативно-правовий акт», реалізація права», «правопримінення» і т.д.  Усе це, безумовно, безпосередньо впливає на визначення актів управління і на становище справ із ‘рішенням цього питання опосередкованого через стан розробки ряду спільних питань науки адміністративного права. Очевидно, наприклад, вплив визначень правових актів державних органів у спільній теорії права через правову форму діяльності і через її результат на появу визначень актів управління відповідно через правову форму управлінської діяльності і через її результат. З визначенням видів державної діяльності і форм її здійснення тісно пов’язані визначення понять українського державного управління, його суб’єкти, форм управлінської діяльності.

У юридичної (у тому числі й у навчальної) літературі немає звичайного визначення поняття українського державного управління, єдиної характеристики його функцій, форм, суб’єкти і т.д.

Проведений ще в 90-х роках порівняльний аналіз ряду визначень понять актів управління, зроблених в адміністративно-правовій літературі в 80-90-е роки, безперечно показав вплив названих вище чинників на їхній характер і якість.

Різноманітний підхід адміністративістів до визначення українського державного управління як виду державної діяльності, їхньої розбіжності по питанню про суб’єктів цієї діяльності і її форм – одна з головних причин існуючого становища з визначенням поняття актів управління. На жаль, і у визначеннях, даних уже після того,

Спільною теорією держави і права не запропоновано поки і поняття державного управління, «який би набуло загальноюридичної значимості і могло бути використане в різноманітних галузі держави-ведення і правознавства С.С. Алексеев указує на те, що проблема правових актів у юридичній науці усе ще не вирішена, і насамперед він звертає увагу на відсутність узагальненої загальнотеоретичної характеристики актів (у кожному з існуючих значень цього терміна) (див.: Алексеев С С. Общая теория права. Т. 2. Москва., 1987. С. 193, 194)

Акти управління в однім підручнику по адміністративному праву визначаються – як особлива юридична форма виконавчої розпорядливої діяльності, в інше – як офіційне вирішення, прийняте органом управління по тому чи іншому питанню виконавчої і розпорядливої діяльності, у третьому – як розпорядження повноважного органа державного управління ( посадової особи).

Правовий акт управління – є засноване на законі однобічне, юридично владне розпорядження повноважного органа державного управління (посадової особи), спрямоване на встановлення правових норм або виникнення, зміна і припинення конкретних правовідносин із метою практичної реалізації задач і функцій виконавчої і розпорядливої діяльності.

Як  бачимо, воно визначення дане в підручнику по адміністративному праву, дано через  розпорядження, із перечисленням основних властивостей актів управління, покликаним показати їхньої відмінності від інших розпоряджень. Не розглядаючи тут усіх: гідностей і хиб цього спільного розгорнутого визначення поняття актів управління, звернемо увагу лише на два моменти, безпосередньо пов’язаних із вирішенням деяких питань у спільній теорії права й у науці українського адміністративного права. По-перше, говорячи про правозастосовну функцію (ролі) акта управління, автор аналізованого визначення називає виникнення, зміна і припинення конкретних правовідносин, тобто характеризує цю функцію вичерпно. Правотворча ж функція у визначенні зводиться лише до встановлення правових норм. Зміна правових норм, їхнє скасування і зміна сфери їхньої дії при цьому не враховуються. Таке вирішення питання чітко відбиває становище справ: із визначенням поняття нормативного правового акта в юридичній літературі, де на зміну довгий час його визначення , що існував , як акта, що містить норми права, приходять інші визначення, у тому числі як акта, що встановлює правові норми. Треба зауважити, що подібний підхід до розуміння нормативного юридичного акта можна зустріти і в інших підручниках для студентів юридичних вузів.

Але факт участі представницьких органів державної  влади у вирішенні конкретних питань державного  управління в умовах, коли це закріплено в Конституції, не можна просто ігнорувати. У підручнику по адміністративному праву  сказаний: «Ряд важливих питань державного управління вирішують органи державної влади,  на це в силу свого конституційного становища У таких випадках, проте, волевиявлення відповідних органів державної влади не набувають форми актів управління; вони в усіх випадках є актами державної влади. Не стають, наприклад, актами управління, вирішення місцевої Ради народні депутати, що встановлює правила, що охороняються мірами адміністративної відповідальності. Укази Президії Верховної Ради України про утворення того або іншого міністерства України дійсно не можна вважати актом управління, оскільки він ставиться до засобів здійснення Президією державної влади. Приклад з Указом у даному випадку нічого не доказує. Те ж можна сказати і про приклад із вирішенням місцевої Ради. Але справа не стільки і не тільки в прикладах.

Треба відзначити, що ніхто ніколи не пропонував вважати актами управління усі акти Рад народних депутатів і Президій Верховних Рад, що мають те або інше відношення до виконання задач і функцій українського державного управління як виду державної діяльності. З сферою управління, забезпеченням реалізації задач і функцій даного виду державної діяльності (насамперед у силу його специфіки), пов’язана більшість актів Рад народних депутатів усіх ланок і акти Президій Верховних Рад. Прийняті цими органами правові акти, за допомогою яких установлюється система органів державного управління, утворяться органи управління спільної компетенції, а також більшість органів галузевого і міжгалузевого управління; затверджуються керівники цих органів; здійснюється нормативно-правове регулювання найважливіших відношень, що виникають у процесі організації і діяльності органів управління; установлюється програма їхньої дії; дається оцінка діяльності органів управління, – усе це акти здійснення державної влади, хоча більшість з них пов’язані з організацією виконання законів і з виконанням їх. Не уся діяльність по виконанню законів здійснюється органами управління.

У виконанні законів беруть участь усі органи української держави.    Визначення актів управління через форму управлінської діяльності – широка і різноманітна група визначень цього поняття в літературі. Цінність таких визначень для теорії і практики управління пов’язана з повнотою і точністю визначення самої форми управлінської діяльності. Але питання про форми управлінської діяльності, їхньому понятті, видах, критеріях класифікації і зараз (як і раніше) ставиться до числа дискусійних  і при характеристиці актів управління освітлюється не завжди. З’являються висловлення, що інколи в адміністративно-правовій літературі, про наявність єдності поглядів по цих питаннях не відбивають справжнього становища справ. У деяких випадках вони відразу й заперечуються авторами, як тільки справа доходить до перечислення конкретних форм управлінської діяльності.­ «У адміністративно-правовій літературі про форми управлінської діяльності вирішується в принципі единообразно, якщо не вважати окремих часткових розбіжностей». Але далі Признається, що «загальновизнана класифікація форм управлінської діяльності відсутніх», називаються форми управлінської діяльності, що «виділяються частіше усього» (встановлення загальнообов’язкових норм, видання адміністративних актів, висновок договорів, здійснення суспільно-організаційної діяльності, учинення матеріально-технічних дій).

Вказується, що розвиток діяльності адміністрації соціалістичних країн веде до необхідності доповнення даного переліку ще одною формою – так називаною адміністративною угодою. Але ця проблема ще дискусійна. Тут же приводиться інша класифікація форм управлінської діяльності (видання нормативних актів управління, видання індивідуума. Проте неоправдана оптимістична характеристика вирішення питання зустрічається в ряді робіт.  Слід зазначити, – пише Д. Н. Бахрах, – що, незважаючи на неоднозначну інтерпретацію досліджуваного поняття, усі адміністративісти розрізняють правові і не правові форми адміністративної діяльності, а потім виділяють ряд різновидів першої і другої груп. Виходить, можна говорити про єдиний у принципі підході до розуміння і класифікації форм державного управління, що склались у  адміністративно-правовій науці.­ Але де ж єдиний (хоча б і в принципі) підхід до розуміння і класифікації форм управлінської діяльності, якщо саме поняття форми управлінської діяльності одержує в літературі неоднозначну інтерпретацію, якщо відсутня загальновизнана класифікація цих форм, якщо поряд із класифікацією, найбільше поширеної, називається й інша, що не менше поширена останнім часом? Повна єдність є поки в тому, що усі адміністративісти говорять про правових і не правових формах управлінської діяльності, у яких, у свою чергу, виділяють різновиду.

Але в головному – у визначенні поняття форми управлінської діяльності, у класифікації усіх форм – єдності немає. Форми управлінської діяльності визначаються як: способи вираження її утримання; способи здійснення, прояви і вираження методів управління; зовнішнє практичне вираження функцій управління в конкретних діях; організаційно-правове вираження конкретних однорідних дій апарата державного управління; виділені в самостійні групи родинні по характері однакові або подібні у своєму зовнішньому прояві дії; системи внутрішньо взаємозалежних способів здійснення функцій державного управління; зовнішнє практичне вираження управлінської діяльності.  В діях;  суб’єктів управління, що мають відповідний зовнішній прояв; зовнішні прояви управлінської діяльності; зовнішні прояви управлінського впливу і т.д.  При визначенні форми управлінської діяльності в більшості випадків говориться не про дії суб’єктів управління, а про їхнє зовнішнє вираження (прояви) оскільки дії в залежності від їхнього характеру і форми виражена. складають те або інше утримання цієї діяльності. Але є й інші визначення. Різні і найменування конкретних форм управлінської діяльності. При класифікації форм управлінської діяльності (іноді їх іменують видами) у різноманітних сполученнях називають: видання нормативних актів управління і їхнє застосування, установлення норм права, застосування норм права, видання індивідуальних актів управління, видання адміністративних актів, видання актів управління, вчинення інших, юридично значимих дій, правові акти.  При порівнянні визначень актів управління, що даються за допомогою поняття форми управлінської діяльності, із визначенням самої цієї форми і найменуваннями конкретних форм при їхній класифікації виявляється, що, називаючи акти управління правовою формою діяльності, більшість авторів при класифікації форм діяльності частіше говорять про видання актів, а не про самі акти. Деякі автори у тих самих роботах акти управління називають правовою формою управлінської діяльності, а при класифікації конкретних форм цієї діяльності говорять не про акти, а про їхнє видання.

Змішання указаних понять припускається і при визначенні форм діяльності як однакових і подібних у своєму зовнішньому прояві дій, і при визначенні їх як зовнішнього організаційно-правового вираження конкретних однорідних дій, і при визначенні форм цієї діяльності як внутрішньо взаємозалежних способів здійснення функцій державних органів. Таке становище не випадково. Роздивимося перші два випадки в кожному з варіантів у залежності від того, що розуміють під актом управління: дія волевиявлення, або документ, що оформляє цю дію і містить його результат. Коли форма управлінської діяльності визначається як подібні в зовнішньому прояві дії, а акт розглядається як волевиявлення, очевидно, правомірно говорити про акти управління як про форму управлінської діяльності. Але тоді не можна називати формою діяльності видання актів, як це робить автор аналізованої конструкції при класифікації форм управлінської діяльності, оскільки видаються не дії, а документи, хоча видавати акт не діючи не можна. Саме визначення форми діяльності як дій навряд чи можна вважати вдалим. волевиявлення скоріше можна віднести до утримання діяльності, до виду дії. Те ж можна сказати і про дії, що не породжують відповідні правові наслідки. У той же час немає формальних основ заперечити правомірність визначення форми управлінської діяльності як групи однорідних дій, коли незабаром серед інших значень слова «форма» у російській мові є і таке, як вид або тих явищ. Говорячи про форми роботи (діяльності), нерідко мають на увазі її види, напрямки. Якщо акт розглядати як документ, то на перший погляд визначення актів управління через форму діяльності може показатися цілком правомірним. У постановах, вирішеннях, наказах і інших актах-документах дійсно виражаються в поза однорідні визначені дії-волевиявлення, що означають відповідні правові встановлення. Саме волевиявлення скоріше ставиться не до форми діяльності, а до її утримання. Але при класифікації форм Розуміючи під правовою формою управлінської діяльності лише акти-документи, самі дії-волевиявлення, що створюють (змінюють, що відміняють) правові норми, що викликають виникнення (зміна, припинення) конкретних правовідносин, очевидно, треба віднести або до утримання діяльності, або до не правової форми цієї діяльності. Але остання позиція не узгодиться з розумінням сутності права як державної волі панівного класу і сутності українського соціалістичного права як державної волі усього українського народу і практикою застосування правових норм. Діяльність, що має  вказані управлінські діяльності автор аналізованого визначення говорить не про акти, а про їхнє видання. Тим часом акт-документ і його видання поняття не тотожні Виходить, при визначенні акта управління як форми управлінської діяльності (в указаному її розумінні) мається на увазі не тільки акт-документ. Про це говорить і наступний виклад питань про акти (про запропоновані до них вимогах і т.д.). Дати більш-менш повну характеристику акту управління – складному правовому явищу, розглядаючи тільки акт-документ, неможливо. Далі, акти-документи зберігають своя дії і після скасування органів, що видавали ці акти. Отже, визнати акти-документи правовою формою управлінської діяльності – значить припустити існування в ряді випадків форми діяльності без її суб’єкта, без самої діяльності, по істоті, припустити існування форми без утримання, що буде знаходитися в явному протиріччі з марксистсько-ленінським розумінням категорії утримання і форми, їхній співвідношення. Юридичні акти-документи не форма управлінської діяльності, а її результат. Але, зрозуміло, результат не всякої управлінської діяльності, а лише такий, який складається установленні відповідних правових розпоряджень.

Деякі автори, як уже відзначалося, акти управління і називають результатом діяльності. Акт-документ може бути схарактеризована і як зовнішня форма правових розпоряджень, що утримуються в ньому, зовнішня форма їхній існування. І говорячи про акт як про результат діяльності, у першу чергу ми маємо на увазі, звичайно, що утримуються в ньому розпорядження. Результат діяльності – акт-документ, природно, може існувати (діяти) його суб’єкта, що породив довше, цієї діяльності – органа держави, посадової особи. Або навпаки, його життя може бути коротше часу дії (існування) цього суб’єкта з волі останнього або з волі суб’єкта державної діяльності, що вищестоящого . Так чи інакше, але конструкцію акт (документ)- формоправові властивості, зв’язувати тільки або навіть головним чином із неправовими її формами не можна. Це безперечно Саме за допомогою необхідних волевиявлень (актів-дій) воля народу стає державною волею – з’являються (змінюються, скасовуються) правові норми. Волевиявлення державних органів і відповідних посадових осіб не можна виключити і з поняття правопримінних актів управління Характеристика правових актів як результату правової діяльності зустрічається й у спільній теорії права А Ф Шебанов, наприклад, називав нормативно-правовий акт зовнішнім проявом і безпосереднім результатом правотворчоської діяльності.

Інші записи:

Циборт Олександр Сергійович Правничого факультету